8.1 La mise en place de la garantie légale « attentats » :
Loi du 9 décembre 1986

En 1980, la police type « multirisque occupant » proposait en option la garantie des « dommages d'incendie et d'explosions résultant d'émeutes, de mouvements populaires, d'actes de terrorisme et de sabotage concertés », les actes non concertés étant couverts au titre de la garantie de base incendie.

Des garanties « tous dommages résultant d'émeutes et de mouvements populaires » et « tous dommages résultant d'émeutes, de mouvements populaires, d'actes de terrorisme et de sabotage » avaient vu le jour en 1978 dans le domaine des risques industriels mais n'avaient pratiquement pas été généralisées aux particuliers.

Les assureurs n'avaient accepté de garantir les actes de terrorisme et de sabotage que s'ils se produisaient de manière sporadique et épisodique. En effet, s'ils provenaient d'un groupe organisé d'individus désireux de provoquer des désordres en chaîne s'étendant sur une longue période, ils ne pouvaient être regardés que comme des événements inassurables. Cette notion d'intensité ne pouvant être formulée en pratique dans une clause de garantie, les assureurs se sont réservés la faculté de résilier cette garantie avec un préavis de sept jours. Ainsi, si une série de sabotages concertés de très grande ampleur avait affecté le territoire national, les sociétés d'assurances auraient, ensemble, résilié la totalité des extensions de garantie « sabotages concertés ».

A la suite d'un certain nombre d'attentats en 1982, il s'est avéré que de nombreuses victimes n'étaient pas garanties contre ces événements et que certaines victimes ou victimes potentielles ne trouvaient que difficilement à s'assurer pour ces événements, les sociétés ayant la possibilité légale de résilier après sinistre ou de refuser de délivrer les garanties en question.

A cette fin, les organisations professionnelles ont mis au point avec les pouvoirs publics, qui n’étaient pas favorables à recourir à la procédure législative, le dispositif du 14 janvier 1983 (concernant les risques industriels, les risques simples et les risques agricoles) prévoyant que :

– Tout contrat d'assurance incendie souscrit à partir du 1er mars 1983 doit offrir de garantir, moyennant le cas échéant une prime distincte, les risques de dommages matériels directs résultant d'incendie ou d'explosions provoqués par attentats, qu'il s'agisse d'émeutes, de mouvements populaires, d'actes de terrorisme ou de sabotage concertés.

– L'aggravation des risques en cause, notamment après sinistre, ne peut entraîner le refus d'assurance. Elle peut en revanche justifier l'application d'une tarification adaptée.

– L'assuré qui ne souhaite pas souscrire cette garantie doit faire connaître expressément son refus à l'assureur.

Les garanties visées par le dispositif du 14 janvier 1983 ont été proposées aux assurés par une pollicitation qui a permis de garantir 95 % des simples particuliers et 50 % des entreprises.

Ce dispositif concernait les seuls risques d'incendie ou d'explosions provoqués par attentats. Il ne visait donc pas les autres dommages (bris, vandalisme, etc.). Il se limitait aux dommages matériels directs. N'étaient donc pas couverts les dommages immatériels tels que les pertes indirectes, les pertes d'exploitation, les pertes d'usage, les pertes de loyers, etc.

Il introduisait par ailleurs la notion d'« attentat » qui jusque là ne figurait pas dans les contrats d'assurance. Ce terme qui apparaissait commode permet de regrouper en un seul mot les quatre concepts d'émeutes, mouvements populaires, actes de terrorisme et de sabotage concertés.

Par ailleurs, les assureurs ont été conduits à supprimer la clause de résiliation avec préavis de sept jours qu'ils considéraient comme l'élément fondamental conférant au risque « terrorisme et sabotage » son caractère « assurable », en raison de la possibilité qui leur était offerte de réassurer ce risque auprès de la Caisse Centrale de Réassurance intervenant avec la garantie de l'Etat.

Mais les attentats survenus dans la grande distribution à la fin de l'année 1985 et en 1986 ont donné une nouvelle acuité à ce problème. Les pouvoirs publics choisirent alors de recourir à la voie législative pour indemniser les préjudices subis par les victimes. La loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'Etat prévoit :

– La réparation intégrale des dommages corporels par l'intermédiaire d'un fonds de garantie alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens dans des conditions fixées chaque année par arrêté,

– Une extension légale systématique des garanties dommages aux dégâts causés par des attentats ou actes de terrorismes*. Ainsi les assureurs sont désormais tenus de couvrir les dommages ayant pour origine un acte de terrorisme ou un attentat dès lors qu’ils s’expriment par un événement garanti par le contrat affectant les biens assurés (et plus seulement par l’incendie). Par ailleurs, ces dommages sont garantis dans les mêmes conditions (capitaux assurés, franchise…) que ceux de même nature qui n’ont pas pour origine un acte de terrorisme ou un attentat**.

* Voir article 9 § V de la loi du 9 septembre 1986.

** Décret d’application du 29 juin 1987, aujourd’hui art. R 126-2 du code des assurances..

8.1.1 Le champ d’application de la loi n° 86-1020
du 9 septembre 1986 et les recommandations professionnelles

Dès la parution de la loi, des doutes se sont manifestés sur le sens exact qu'il convenait de conférer au terme « attentat » qui n'est pas défini par la loi de 1986. 

Les premiers articles de la loi citent les infractions de droit commun qui, lorsqu'elles sont en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, sont poursuivies, instruites et jugées selon les règles du Code pénal.

Dans ce contexte, la profession a été conduite à penser que le terme « attentat » ne visait que les actes de terrorisme et de sabotage.

Toutefois, pour éviter toute difficulté de qualification d'un événement et pour adopter une solution en harmonie avec celle adoptée en 1983 où le terme « attentat » avait été défini – en accord avec l'Administration – comme recouvrant les émeutes, les mouvements populaires et les actes de terrorisme ou de sabotage, l’organisation professionnelle a suggéré aux sociétés d'accorder la garantie des quatre événements dans les contrats incendie.

Craignant que l'exclusion des émeutes et mouvements populaires dans les contrats incluant le vol introduise une interprétation restrictive de la notion d'actes de terrorisme et d'attentats, la profession a recommandé que la garantie de base vol soit étendue aux vols commis à la faveur d'émeutes et mouvements populaires.

Le domaine d'application de la loi dépend de la définition que l'on donne au terme « attentat ». Sur ce point, la dernière position exprimée par la profession reste la note du 19 novembre 1986 selon laquelle le terme « attentat » ne vise que les actes de terrorisme ou de sabotage. Cette notion d'attentat sera peut être précisée un jour par les tribunaux, notamment à l'occasion d'un litige sur les recours contre l'Etat dont disposent les victimes d'attroupements ou rassemblements.

8.1.2 Les attentats du 11 septembre 2001
et la mise en place du dispositif Gareat

Les événements dramatiques du 11 septembre 2001 ont tourné une nouvelle page de l’histoire du risque attentats. Par ses conséquences économiques l’hyper terrorisme a soulevé la question de l’assurabilité des actes qui sont à la limite de l’acte de guerre, sans pour autant correspondre à la définition classique de l’état de guerre entre nations.

Le nouveau risque attentats a rendu nécessaire un engagement de l’Etat aux côtés des assureurs ; tous les pays industrialisés ont essayé de trouver des dispositifs de couverture alliant les capacités du marché à l’intervention de l’Etat.

La France devait quant à elle résoudre ce même problème mais avec une contrainte supplémentaire du fait de la loi du 9 septembre 1986.

En effet, afin de protéger l’ensemble des assurés, le législateur, par la loi du 9 septembre 1986, a instauré une extension légale systématique des garanties de dommages directs ou des pertes d’exploitation aux dommages causés par des actes de terrorisme. Il n’était donc possible, en France, au contraire des marchés mondiaux de l’assurance, de ne délivrer que la garantie incendie, sans la couverture attentats, même pour les sociétés clientes qui l’auraient souhaité. Dans ce nouveau contexte et en l’absence d’un dispositif spécifique, le respect de la loi aurait pu contraindre la totalité des assureurs directs à se retirer du marché des risques industriels et laisser de nombreuses sociétés dans une situation d’absence totale de couverture.

Consciente d’un tel risque la profession a immédiatement engagé des travaux en concertation avec les pouvoirs publics afin de trouver des solutions permettant de débloquer la situation.

C’est ainsi qu’a été mis en place le dispositif Gareat. Géré par un groupement d’intérêt économique baptisé Gareat*, un pool de co-réassurance couvre les entreprises dont les capitaux garantis excèdent six millions €, ainsi que les risques spécifiques (immeubles de grande superficie, collectivités territoriales, risques atomiques…).

* Gestion de l’assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorismes.

8.2 Les événements et dommages garantis
au titre de la loi du 9 septembre 1986

On déduit de la loi du 9 septembre 1986 et de l'article 2 du décret du 29 juin 1987 que la garantie légale des actes de terrorisme ou d'attentats ne modifie pas la liste des événements couverts par le contrat, mais supprime simplement l'exclusion de causes possibles de ces événements.

Ainsi, les assureurs ne sont tenus de couvrir les dommages ayant pour origine un acte de terrorisme ou un attentat que si ces derniers se sont exprimés par un événement garanti par le contrat affectant des biens assurés.

En effet, la loi du 9 septembre 1986 stipule dans son article 9 § V : « les contrats d'assurance de biens ne peuvent exclure la garantie de l'assureur pour les dommages résultant d'actes de terrorisme ou d'attentats commis sur le territoire national. Toute clause contraire est réputée non écrite ».

Par ailleurs, les dommages résultant d'actes de terrorisme ou d'attentats sont garantis dans les mêmes conditions (capitaux assurés, franchise, limitation) que les dommages de même nature couverts par le contrat.

Ces dispositions résultent du décret d’application du 29 juin 1987 de la loi du 9 septembre 1986 qui définit les modalités d’application de l’article 9 § V : « les contrats d'assurance de biens ne peuvent stipuler pour les dommages résultant d'actes de terrorisme ou d'attentats, de franchise ou de plafond autres que ceux qu'ils prévoient pour des dommages de même nature qui n'auraient pas pour origine un acte de terrorisme ou un attentat ».

Il s’ensuit que les dommages immatériels (frais, pertes,...) ayant pour origine un acte de terrorisme ou un attentat ne sont couverts que si le contrat prévoit la garantie de ces dommages lorsqu'ils sont consécutifs à des événements couverts par le contrat.

8.3 L’assurance des émeutes et mouvements populaires

Les contrats multirisques peuvent garantir les dommages causés à l'occasion d'émeutes et mouvements populaires soit en l'affirmant, soit en ne mentionnant plus ces événements parmi les exclusions (sous réserve d'éventuelles dispositions spécifiques en matière de vol).

Les notions d'émeutes et mouvements populaires, qui ne sont pas définies dans le contrat multirisque, étaient contenues dans l'article 34 de la loi de 1930 (article L. 121-8 du Code des assurances) et ont fait l'objet d'un nombre réduit de décisions de jurisprudence.

D’après la doctrine on peut définir ces notions de la manière suivante :

– L’émeute : C'est tout mouvement tumultueux dans lequel une foule anonyme, mécontente des mesures du gouvernement ou de la situation d'une fraction de la population, s'insurge contre l'autorité pour obtenir, par la menace ou même la violence, la réalisation de revendications économiques, sociales ou politiques mettant en péril la sécurité et l'ordre public.

– Les mouvements populaires : Ce sont toutes les manifestations violentes, mais non concertées, de la foule qui, sans qu'il y ait révolte contre l'ordre public, révèlent cependant une agitation des esprits et se caractérisent par un désordre et des actes illégaux.

– La grève : Elle devient un mouvement populaire si elle s'accompagne de manifestations publiques et spécialement d'occupation par les ouvriers des locaux affectés normalement au travail.

Remarque sur les recours dont disposent les assureurs après émeutes et mouvements populaires

♦ Le principe

En application de l'article L. 2216-3 du Code Général des Collectivités Territoriales* « L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence par des attroupements ou rassemblements armés soit contre les personnes, soit contre les biens, il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci peut être engagée ».

* Ancien article 92 de la loi du 7 janvier 1983 J.O. du 9 janvier 1983.

Il s'agit d'une responsabilité fondée sur la notion de risque, et la victime n'est pas tenue de prouver la faute de la commune ou de l'Etat.

Les assureurs qui indemnisent une victime au titre de la garantie émeutes et mouvements populaires disposent donc dans la quasi-totalité des cas d'un recours contre l'Etat.

Jusqu'en 1986, ces litiges relevaient de la compétence du juge judiciaire. Depuis, ils relèvent de la compétence du juge administratif. Au vu des décisions et arrêts des juridictions administratives, la nouvelle jurisprudence n'est pas en rupture avec celle des juridictions judiciaires.

Pour l'assuré couvert par un contrat multirisque habitation, la délimitation du champ d'application de l'article L. 2216-3 du CGCT ne présente d'intérêt qu'en cas d'insuffisance de garantie. Pour l'assureur, la garantie des émeutes et mouvements populaires pourrait être un risque très lourd dont l'assurabilité même serait en question si un recours contre l'Etat n'était pas prévu par la loi. L'existence du recours et l'étendue des dommages pouvant faire l'objet de ces recours déterminent le coût de la garantie.

Dans un arrêt rendu le 16 février 1990, le Conseil d'Etat a décidé que la responsabilité encourue par l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 2216-3 du CGCT est engagée envers l'assureur subrogé dans les droits de la victime, dans la limite de ceux-ci, alors même qu'aucune faute des autorités et services de l'Etat n'aurait contribué à la réalisation ou à l'aggravation du dommage*.

* C.E. 16 février 1990 - Sté GAN Incendie Accidents - DJ 60 - page 1 - Dalloz 91 - Sommaires commentés page 234 - Rec. Cons.d'Etat page 36.

♦ Les préjudices pouvant faire l'objet de recours

Généralement la jurisprudence admet le recours sur tous les chefs de préjudices : dommages corporels, dommages matériels et immatériels.

♦ Les événements pris en compte

Selon le Commissaire du Gouvernement intervenant devant la Cour Administrative d'Appel de Paris (C.A.A.) (17.12.91 - Sté Unide) le critère décisif semble être l'exercice du droit de manifester*. La notion de « risque social » est la contrepartie du droit de manifester publiquement pour revendiquer un droit ou exprimer une contestation. Si à l'occasion de son expression, des dommages sont causés à des personnes ou à des biens, la collectivité nationale doit les réparer. C'est la charge que la collectivité admet de supporter pour permettre à chacun de ses membres d'exercer ce droit fondamental.

* Les critères restrictifs tels que « actions délibérées » et « actions prévisibles » qui permettaient de refuser la qualification d'attroupement-rassemblement à une manifestation organisée ont été, semble-t-il, abandonnés. L'occupation d'un péage par des manifestants pour protester contre l'arrêt d'une usine ou une politique agricole a été qualifiée d'attroupement.

Toujours, selon les conclusions du Commissaire du Gouvernement présentées devant la Cour d'Appel Administrative de Paris : « les attroupements, rassemblements visés par l'article 92 de la loi du 7 janvier 1983 ont un caractère visible, public, ce qui exclut les dommages résultant d'attentats perpétrés par des groupes opérant subrepticement et disparaissant le coup fait ».

Un rassemblement de personnes qui se réunissent pour une réclamation commune et qui dégénère par la suite ne doit pas être confondu avec un rassemblement dont le seul objectif est de commettre un délit.

Toutefois, une décision récente du Conseil d’Etat du 13 décembre 2002 est venue élargir la notion de rassemblement. En effet, il n’est pas nécessaire qu’un rassemblement ait un caractère protestataire pour l’application de l’article L. 2216-3 du CGCT.

Il en résulte que le recours de l’assureur contre l’Etat s’en trouve facilité.

8.4 Le pool de coassurance Corse
et le pool des risques aggravés

8.4.1 Le pool de coassurance Corse
(1er janvier 1990 – 30 juin 2000)

Sur décision de la Commission Exécutive de la FFSA (31 mai 1988) un pool de coassurance a été créé afin de régler les affaires aggravées corses qui connaissaient alors des difficultés de placement.

Ce pool, constitué par l'ensemble des sociétés membres de la l’Apsad et du Syndicat des Sociétés Etrangères, était géré par le Bureau Central de Répartition.

Les principes de fonctionnement du pool de coassurance Corse étaient les suivants :

♦ La présentation des affaires

– Les affaires présentées au pool ne pouvaient être que des risques aggravés attentats politiques ou terroristes (affaires sinistrées ou affaires nouvelles ne pouvant trouver de placement).

– A partir du 1er janvier 1990, l'Assemblée Plénière a affecté à tour de rôle les affaires à une société membre du Comité Directeur de l’Apsad et représentée en Corse gérant le dossier au niveau de la souscription et du règlement des sinistres (jusqu'au 31 décembre 1989 les affaires étaient attribuées aux sociétés membres du Collège Restreint de l'Apsaird).

– La société gestionnaire désignée devait vérifier l'adéquation des conditions tarifaires appliquées à l'affaire et devant être les mêmes que celles appliquées aux autres affaires corses, puis émettre un contrat d’assurance pour les seules garanties incendie, explosion, attentat et garanties annexes (dommages électriques, tempêtes, risques spéciaux, catastrophes naturelles) couvrant les dommages matériels, les frais et pertes annexes, les recours des voisins et des tiers ou les pertes d'exploitation. Dans le cas où d’autres garanties auraient été demandées par le client (vol, dégâts des eaux, RC, etc.), il était prévu qu’une seconde police, non cessible au pool, soit émise.

♦ La cession des affaires

– La société gestionnaire cédait au pool les primes et les sinistres correspondant à la police incendie, explosion, attentat et garanties annexes.

– Un remboursement fixé à 40 % des primes perçues lui était octroyé au titre des frais de gestion et de la commission de l'intermédiaire.

– La capacité du pool était fixée à 7,6 millions €.

♦ La répartition

A partir du 1er janvier 1990, la répartition des affaires s’est effectuée sur la base des primes émises nettes d'annulation, France métropolitaine, catégorie « Ensemble des dommages aux biens » (Etat A1).

8.4.2 Le pool des risques aggravés
(1er juillet 2000 à aujourd’hui)

La profession a décidé de mettre fin au pool de coassurance Corse à compter du 30 juin 2000. Depuis cette date, aucune affaire nouvelle ne lui a été cédée*.

* Circulaire DABR n° 45/2000.

Afin d’apporter une solution aux affaires sensibles des professionnels ou des particuliers qui connaîtraient des difficultés de placement, un dispositif permettant leur placement contrôlé a été mis en place. Ces affaires peuvent désormais être cédées à un nouveau pool de coassurance dénommé Pool des Risques Aggravés dont sont membres de plein droit les sociétés de la FFSA pratiquant l’assurance de dommages aux biens sur le territoire français. Les conditions de garanties sont fixées par un Bureau des Risques Corses sur propositions de la société gestionnaire, désignée par la FFSA. Les contrats sont assortis de franchises importantes : 750 € pour les risques du particulier, 20 % du montant des dommages avec un minimum de 1 500 € pour les professionnels).

Ce pool a été renouvelé à trois reprises lors des assemblées générales de la FFSA, les 17 décembre 2001, 2002 et 2003.

8.5 La contribution au fonds de garantie
des victimes d’actes de terrorisme
et d’autres infractions

Le décret n° 86-1111 du 15 octobre 1986 définit les conditions d'alimentation du fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme. Le FGTI assure la réparation intégrale des dommages résultant d’une atteinte aux personnes. Par conséquent il est amené à intervenir principalement pour des dommages corporels.

Le fonds de garantie est alimenté par une contribution perçue sur les primes des contrats dommages aux biens. Son taux est fixé chaque année par arrêté du ministère de l’Economie et des Finances.

Remarque : Les contrats visés sont ceux qui garantissent les biens situés sur le territoire national et relèvent des branches 3 à 9 de l'article R. 321-1 du Code des assurances (décret 87-459 du 29 juin 1987).